編按：

杉原棕櫚灣開發案有條件通過「環境現況差異分析報告」(環差)後，使許多關心這起開發案的朋友感到不滿。在環差有條件通過後，有更多朋友在網路上探究環差會議的過程，更讓我們看到在現階段的「環境影響評估」(環評)，或進入環差的開發案，有更多需要談清楚的問題，也有更多制度設計上存有的模糊空間，需要更精確的釐清。

特別是，當開發案通過後，地方住民的知情權與同意權如何行使？是不是一紙貼在布告欄上的公文就算通知？攸關部落領地開發與使用權被奪取的問題，「原住民知情權」是一種口號？抑或是一項必須執行的制度？綠黨中央執行委員原民委員瑪達拉.達努巴克，特別針對原住民知情權問題，提出制度說明與看法。

當我們讚許中央山脈維護國神山的同時，我們更不能忘記台灣原住民族的犧牲；當東部的開發案如火如荼進行中，我們更需要一起來了解與關心這些大型開發案件！

尊重原住民族知情同意權，別只是做做樣子！

作者：Danubak Matalaq (瑪達拉.達努巴克/綠黨中央執委員)

7月6日原住民族人及環保團體強烈的表達對「杉原棕櫚灣開發案有條件通過」的不滿，行政院長林全透過辦公室主任施克和回應：會要求相關單位落實《原住民族基本法》（以下稱《原基法》）規定，充分取得原住民族知情同意權後才能開發。在原住民族這亦是憲法賦予原住民族的重要權利。

什麼是原住民族知情同意權？

根據《原基法》第21條第一、二項：「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究，應諮商並取得原住民族或部落同意或參與，原住民得分享相關利益。政府或法令限制原住民族利用前項土地及自然資源時，應與原住民族、部落或原住民諮商，並取得其同意；受限制所生之損失，應由該主管機關寬列預算補償之。」

其實，自2005年2月5日《原基法》公告這十一年以來，一直是空有母法，相關子法遲遲未立法，行政單位亦漠視原住民族的基本權利。在原住民族土地或海域上進行開發、利用、保育及研究時，少有能依循此規範取得原住民族的知情同意的案例。 雖然2006年3月10日行政院原民會訂定了《原住民族委員會推動原住民族部落會議實施要點》（以下簡稱《推動要點》），規範「部落會議」作為「取得原住民族同意」之最高權力機構，在部落推動的實務上，原住民族同意權在行使上仍困難重重，仍遭到政府漠視或打壓。本文就現行原住民族同意權相關法規，從「同意」與「知情」這兩個部份來討論在實務上所遇困難及改善的建議。

相關法規造成原住民族同意權流於形式

由於《推動要點》中所指的「部落」是指傳統的原住民族團體，與現行中華民國行政區劃分的村（里）不同，同一村（里）可能是由數個部落所組成。根據《原基法》第2條規定，「部落」只要能夠取得主管機關核定，即能具有成立「部落會議」的資格。

2015年12月16日《原基法》修法公告，增訂2-1條：「為促進原住民族部落健全自主發展，部落應設部落會議。部落經中央原住民族主管機關核定者，為公法人。部落之核定、組織、部落會議之組成、決議程序及其他相關事項之辦法，由中央原住民族主管機關定之。」相關辦法尚未訂定，行政院原民會卻在2016年1月4日，公布《諮商取得原住民族部落同意參與辦法》（以下簡稱《同意辦法》），辦法內容與《推動要點》幾無二致。只是《同意辦法》明列《原基法》第21條為第四項為其法源依據，即「有關原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地之劃設、諮商及取得原住民族或部落之同意或參與方式、受限制所生損失之補償辦法，由中央原住民族主管機關另定之」，比《推動要點》更明確的指出「部落會議」的「原住民族同意權」對應目標，同年1月25日行政院原民會也廢止了原《推動要點》。

也就是說，在行政院原民會「部落公法人」之相關辦法尚未依《原基法》第2-1條訂定前，政府或私人單位欲在原住民族土地、海洋進行開發、利用、保育或研究時，則以依此《同意辦法》向「部落會議」申請為部落同意權的行使最高權力地位。取得原住民族同意的相關規定如下：

1. 申請人應檢具相關文件向同意事項所在地之鄉（鎮、市、區）公所申請召集部落會議。（第13條）

2. 由同意事項所在地之鄉（鎮、市、區）公所認定該事項所牽涉到的部落。若認定有困難時，則向原住民族主管機關認定。（第14條）

3. 申請人於部落會議召集前，應以公聽會、說明會或其他充分而有效傳遞資訊之適當方式，向關係部落之部落成員說明同意事項、共同參與及利益分享機制之內容及利弊得失，並應邀請利害關係人、專家學者或相關公益團體陳述意見。（第16條)

4. 申請人應彙整前項意見，於關係部落召集部落會議前二十日，送請關係部落所在地之鄉（鎮、市、區）公所備查。（第16條）

5. 部落會議主席應於召集前十五日，以書面通知原住民家戶及申請人。（第17條）

6. 第19條：「部落會議議決同意事項，以部落全體原住民家戶代表過半數出席，出席原住民家戶代表過半數贊成，為通過。前項表決，應以投票不記名為之，並就贊成與反對兩面俱呈。但經出席原住民家戶代表過半數贊成，得改採舉手不記名表決。」

以「杉原棕櫚灣開發案」為例，此開發案應向台東縣卑南鄉及東河鄉鄉公所申請，由鄉公所依申請事項所涉及範圍刺桐、加路蘭及都蘭三個原住民族部落，即應當向三個部落「部落會議」進行提案說明確認部落能「知情」理解整個開發案的內容，以進行「同意權」的議決。這是憲法賦予的原住民族權，如果沒有原住民族的同意，就不可以使用原住民族傳統領域。

《同意辦法》存在著一些危機：第一，要成立「部落會議」需要大量的行政資源，部落難以有實質的「自主性」。如《同意辦法》第15條：「關係部落之部落會議主席自收受同意事項之通知，逾二個月未召集部落會議時，申請人得申請關係部落所在地之鄉（鎮、市、區）公所代行召集。但該公所為申請人時，應轉請直轄市、縣（市）政府代行召集；該公所及直轄市、縣（市）政府同為申請人時，應轉請中央原住民族主管機關代行召集。」部落若無法應付繁瑣的部落會議行政程序，逾二個月未能召集部落會議，申請人還可以透過公所代行召集。事實上，地方上有許多應向原住民族取得知情同意權的案件，皆由公所或縣（市）政府主辦，現行法規較以呈現部落自主意願。限制二個月的召集時間，即是在以行政權迫使部落回應的時間限制，要在二個月內召開部落會議之前就能回應申請事項，以部落的條件是非常困難的。

再者，部落會議之成員僅以設籍於部落之原住民為限，且一戶一代表，家戶代表如何產生未明文規定，任何成年的家庭成員均可作為家戶代表，實際上，「出席會議」對常常要為經濟奔波的原住民族人來說是非常困擾。若要紮紮實實的規範非得要二分之一家戶代表出席始成會，部落會議幾乎都會面臨流會的狀況。以筆者的部落為例，部落會議幾乎都是未依規定在召開15日前以書面進行通知，也未在開會前10日公告申請時的家戶清冊、相關文件及利害關係人、專家學者及公益團體之意見（第17條）。開會時也幾乎都沒有清點家戶代表人數，每次表決是否超過出席人數的半數以上贊成，這些議事規則從未落實遵照，開會完後也沒有清楚的會議紀錄給族人核對。

第三，原住民大多數中壯年人口都因就學、就業因素旅居在外，只有在過年、婚喪喜慶及部落祭典時，才會回到部落。平時的原鄉部落，是以老年、小孩為主。如果在平時為了討論一項公共事務召集部落族人開會，現場除了年老長輩以外，其他也是所謂的廣義的公務人員。有時候申請單位為鄉公所，公務人員也不好表示其他的意見。等到大家回鄉得知哪個案子經過部落會議通過時，無不嘩然。一件重大提案，大致得要經過一年時間詳細的解說，在各種大大小小的部落集會場所交換意見，部落才能消化得到的資訊。

然而，現行的法規要部落在10天前才能拿得到「書面資料」，反正，部落會議只要能於形式上滿足召開程序，僅過半數家戶代表出席即成會，而以出席人數過半數贊成即取得同意權。動輒千萬上億的開發案，就可在部落家戶代表四分之一同意的情況下，就能取得部落同意權。這個辦法是對原住民部落太嚴苛，而對開發申請人太寛鬆。若是重視原住民族同意權，相關法令應以原住民族生活步調為架構，而非以申請人的需求來訂定程序。

提供給部落資訊時需留意文化差異

「原住民族知情同意權」除了「同意」以外，「知情」是另一項個非常重要的元素。舉行來說，今年五月初，筆者的部落「成立多年」的部落會議召開部落會議「審查」「部落會議章程」。在場有許多不識中文或中文識讀能力較弱的長輩，但現場採用逐條頌讀，並詢問是否有異議。長輩們吃力的解讀者司儀一字一句頌讀的條文，無法理解自己所聽到的內容，現場更沒有翻譯員至少讓長輩們聽到字面上的解釋。同樣的道理，若政府或私人送來需要取得同意權的提案時，在沒有使用適合的解說媒體及語言，也沒有翻譯的情況下，開會形式架構所形成權力不對等的情勢，往往就在資訊未充足的情況下，只要地方士紳在利益團體的人情利誘下稍稍美言幾句，族人也許就有可能同意了申請人的申請事項。因此，依《同意辦法》第16條，應提供更多充分資料幫助族人判斷開發案同意與否，所需要的資訊可能包括：

1. 提出就業市場調查評估。

2. 根據其他世界各個原住民地區觀光開發的經驗判斷，會造成原住民族生活何種影響？是否會影響原住民傳統文化與生活慣習？

3. 開發範圍內的原住民保留地可否先取得所有權再進行開案？

4. 對環境會造成的負荷量評估？對於交通、水源等基礎民生需求是否會有排擠效應？

5. 開發案對當地自然生態會造成什麼樣的影響？

6. 開發區內原住民族人使用權，及開發案中部落參與合作與獲利分配的機制為何？

取得同意的過程需留意文化識能上的差異，至少上述這些資訊都要能夠充份提供給原住民族人，翻譯成族語，並使用適合的媒材進行說明。最好要舉個實際的例子，以現場大家所認識的族人為例，他的生活會怎麼受到正向的幫助？可以獲得什麼或失去什麼？用故事敘述的方式說給族人聽。若原住民族人充份了解開發案，才能確保族人是否真的在「知情」的情況下行使同意權。

「部落同意權」作為守護土地之方法及其限制

我們從相關辦法的訂定沿革，與取得原住民族同意權的規範中，我們可以看到政府對於「原住民族權」的矛盾之處：一方面肯認原住民族之土地自然主權，訂定相關辦法尊重原住民族的憲法權利；二方面又以申請人需求為主，讓原住民族的同意權成為形式化、資訊不透明，讓部落族人難以實質知情與參與而易同虛設。從今年筆者參與之屏東縣琉璃橋與公墓更新計畫的抗爭行動中，政府單位均在未充份讓部落「知情」開發事項，也規避了「原住民族同意權」之法令規定。至今興辦事業計畫是否依法取得原住民族知情同情權，仍未明朗。

國家肯認原住民族之土地自然主權，於《原基法》立原住民族知情同意權，這是是給予我們一個守護土地的實質方法，我們應當要為祖靈、為大自然把關，好好守護台灣的大地與海洋。以祖先留傳下來的智慧，永續經營這片土地。7月7日，立委林淑芬指出「杉原棕櫚渡假村租用國有地，一年只需44,646元的權利金，就可取得近兩萬四千坪的土地來蓋渡假村，相當於每坪年租金只要付1.87元」，即使再重新議價，並給予原住民族共同參與及管理的權利， 提撥一定比例之營利所得納入「原住民族綜合發展基金」作為回饋或補償經費（《原基法》第21條第三項） ，但身為原住民族的我們，能就這樣輕易地出租海洋、出租土地嗎？

部落族人生活之於土地的關係，並不是以「私有」的關係。在原住民族傳統觀念，土地並不是私有財產，雖然每一個部落對於土地的使用方式有其規範，基本上都是以守護或與大自然共生的原則。我們自稱原住民，即是因我們的傳統生活方式維持著與土地、海洋和諧共處的關係。以原住民文化思維，人們並不「擁有」大地、海洋，只是借用它。即便在現代國家法律治理下，我們得要名之為「所有權」，以取回土地主權，但是在原住民族傳統社會信念中，任何人都無權也不能破壞大自然。即使國家法令賦予部落對原住民族土地、海洋上開發案的同意權，但我們允許這種開腸破肚的開發方式嗎？就原住民傳統文化使用土地的概念，任何會造成環境災難的申請事項應不適用於原住民族使用同意權。我認為，部落行使同意權時應參考各項影響評估與建議，若遇到環評有爭議或未過關的開發案送進部落，部落會議受理後應一概不予同意。

最後，在此呼籲行政院原民會應盡快檢討過去「原住民族同意權」的行使辦法並訂定新的辦法，依《原基法》賦予原民會的任務，協商政府與原住民族之間的土地衝突，落實憲法賦予原住民族的基本權利。另外，與其處理杉原灣開發案該如何取得原住民族知情同意，不如好好落實轉型正義，積極優先協助原住民族人取回過去傳統領域範圍之土地所有權，這也才是未來部落獲得法人身份時值得期待的實質自治。