2014年1月3日上午，綠黨黨員詹順貴律師、綠黨中評委林子凌傳來的消息：「大埔案，今早法院宣判贏了！被強拆的大埔四戶徵收被撤銷了。」台中高等法院判決，內政部區段徵收不合法、苗栗縣政府張藥房等四戶不合法。可惜「遲來的正義」已算不上正義，而這判決也人民只贏了面子，卻輸了裏子，因為判決內文中，法院屈於現實，認為大埔張藥房等四戶土地已成道路使用，或因抵價地分配，分配給他人使用，客觀上無法返還。也就是說，遲來的判決也無法返還土地，一圓含悲離世的張森文大哥重建家園的心願。

 

近年來，此等政府行政暴力剝奪被徵收人的財產權，及其他非財產權的基本人權如居住權、人格尊嚴、工作權、生命權、人身安全權、住宅與家庭生活不受干擾權，已在各地陸續上演，淡海二期徵收、桃園航空城、新竹璞玉計劃、台南鐵路東移徵收等。詹順貴律師分析，近幾年在台灣各地發動區段徵收的主要原因，幾乎都是來自新訂或擴大都市計畫（包括特定區計畫）。「都市計畫」與「區段徵收」一直被中央和地方政客當作土地開發與炒作的最好工具，卻也是許多安居樂業善良百姓聞之色變的夢魘。

 

內政部去年八月出爐的「全國區域計畫草案」指出，全台都市發展用地占廿萬三千六百零三公頃，總計畫人口兩千五百一十二萬人，但現況僅一千八百七十三萬人，尚可容納高達六百卅九萬人。草案指出，若加上既有都市計畫農業區的變更土地，可容納人數近四千萬人，在國內人口接近零成長下，未來並無新訂或擴大都市計畫需要。但近三年全台的「新訂或擴大都市計畫」仍然不斷冒出，詹順貴律師認為，這種誇大擴充都市人口，藉以大規模從事高密度土地開發，剝削環境的土地炒作，導致台灣「過度的都市計畫」與「土地的過度消耗」，其目的僅是為私人資本累積、紓解政府財政危機與拉攏地方派系，完全悖離都市計畫本質與理論，不僅助長貧富差距擴大，增加社會動盪不安，更可能危及國之根本。

 

綠黨中評委、台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全指出，許多新訂或擴大都市計畫伴隨而來就是區段徵收，至去年十二月，全國區段徵收共完成九十五區、七千六百七十二點五公頃，其中私有地高達六千兩百九十五點八公頃。廖本全說，若以都市計畫檢視徵收必要性及合理性，現況顯已供過於求。

 

而這場中央與地方政客聯手的野蠻遊戲中，玩最大的就是內政部在2013年底送給地方政客的大禮「擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計畫案」（簡稱桃園航空城計畫），計畫面積4791公頃，是有史以來最龐大的新訂都市計畫，徵收面積高達3707公頃，預定徵收15000戶以及46000人的家園。預料這個史上最大規模的區段徵收案，也將在土地利益被炒作瓜分之後，剩下的只是史上最大規模的「空」城。

 

廖本全以桃園、苗栗為例指出，桃園縣都市計畫人口達成率雖百分之八十二點八五，但都市計劃卻呈現兩極化且失控。南崁新市鎮人口達成率百分之一百六十二，已過度開發，但大園、高鐵特定區卻僅十幾趴；桃園住宅閒置率高達百分之廿一，閒置戶數十五萬三千多戶，若再新增四千七百九十一公頃、廿萬人口的桃園航空城計畫，合理嗎？

 

此外，根據民國一○一年度中央政府總決算審核報告，工業局九處開發中工業區，已開發完成約四千四百八十五公頃，但竟逾半數、兩千四百五十七公頃都尚未租售而閒置，未建廠或歇業、停工的廠商也有六百零九家，閒置達四百一十二公頃。廖本全沈痛地說，都市計畫本意是「控制」土地使用，但是政府卻放任已開發土地閒置，不斷浮濫圈地，目前所謂的「都市計畫」，在派系樁腳的腐敗政治結構下，早已失去合理性和願景，完全失控了！

 

另一問題是，當前都市計劃與土地徵收對於公共利益之決定，仍停留於威權時代的委員會專制模式，由少數人組成的都市計劃委員會、區域計劃委員會、土地徵收審議委員會等來決定。台灣農村陣線徐世榮教授以都市計劃委員會為例指出，根據「各級都市計劃委員會組織規程」，內政部都委會為二十人至三十人，縣市都委會為十二人至二十人，主任委員由首長兼任，其他委員則是由首長派聘之。當官派委員幾乎佔了一半，真正的多數其實是政府行政官僚，且首長不僅沒有利益迴避，甚至擔任審議小組主席完全掌控同意權。台南市鐵路東移計劃徵收案即為一例，市府右手提出興辦計劃、左手掌控審查，如何中立？

 

土地徵收乃政府本於國家高權，基於公益目的，依法強制取得人民私有土地所有權之行為。因為是強制剝奪人民被徵收標的所有權，乃對憲法所保障人民財產權產生嚴重影響，因而土地徵收條例與歷來大法官會議解釋均要求政府機關欲徵收人民財產權，應遵循並符合下列要件：

 

1. 徵收應符合公益性、必要性及比例原則之要求。

 

2. 徵收符合最後手段性，亦即必須是最後不得已的手段。

 

3. 須給予所有權人市價補償。 

 

在99年度判字第355號判決亦明確指出：「土地徵收是國家取得土地所有權最後不得已之手段，因而土地徵收僅在無其他方法可資利用時始可，若得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如以公有土地互易可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合開發捐贈方式可代替土地徵收等，則土地徵收有違比例原則而為法所不許，此觀之土地徵收條例第11條規定：『需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。』」綜上所述，我國司法實務見解皆認為土地徵收必須是政府取得土地使用最後之手段，且必須考量土地徵收的必要性以及合乎比例原則之要求。當政府為了興辦公共事業而擬使用私人土地時，現行法制下除有徵收之外，尚有多種達成目的之方式，例如協議價購、以地易地、租用、聯合開發、捐贈與土地徵用等。當政府為了興辦公共事業而擬使用私人土地時，現行法制下除有徵收之外，尚有多種達成目的之方式，例如協議價購、以地易地、租用、聯合開發、捐贈與土地徵用（在徵用期限內土地所有權人喪失使用權，但期限後徵用之土地需歸還土地所有權人）等。

 

這幾年與台灣農村陣線合作提出「民間版土地徵收條例修正草案」、促成內政部啟動修法的詹順貴律師指出，國際間諸如美、英、日、德等國均已無區段徵收或類似制度，反觀我國區段徵收案件日漸浮濫，引起廣大民怨，確實已有全面檢討反省之必要。因此在詹順貴律師多年致力於土地徵收制度修法的基礎上，綠黨提出的政策主張是：

 

一、於全國土地利用制度的架構上，應盡速通過國土計畫法。

 

在國土計畫法架構下，訂定全國性國土計畫與直轄市、縣市的國土計畫（現行法架構則是全國區域計畫，但內政部去年八月提出的版本，政策目的仍在於「建立計劃指導使用機制和簡化審議流程」），以及在每個縣市國土計畫之下的小型都市計畫（除原有臺北市、高雄市兩個直轄市及省轄市外，其餘都市計畫面積大部分僅從數十公頃至數百公頃，上千公頃以上已為數不多）。唯有執政者從全面的國土規劃觀點出發，才能落實土地利用法制應有之公益性與必要性精神。

 

二、廢除可能僅剩台灣獨有的「區段徵收」制度：在取得社會廢除此制度共識前的過渡階段，為減少流弊，內政部應再次大幅修改土地徵收條例。修法建議如下：

 

（一）修正土地徵收條例第4條規定，限縮區段徵收的適用範圍。

 

有鑑於上述我國都市計劃浮濫情形及為落實「極重要公共利益」的憲法誡命，從區段徵收的目的來看，由於現行土地徵收條例第4條第1項第6款「其他依法得為區段徵收者」，幾乎可以任意擴大區段徵收人民土地的藉口，建議應予刪除。

 

而同條項第1款及第3款規定，皆與都市計畫有關，為避免如前所述過於浮濫，建議應於土地徵收條例第4條第1項後段增訂但書，限制原有都市計畫人口進駐率尚未達目標人口八成五以上，不得再以新訂或擴大都市計畫(包含特定區計畫)或開發都市土地農業區、保護區為由，辦理區段徵第2款「舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者」之規定、第5款農村社區實施更新的規定，由於已有都市更新條例與農地重劃條例作為法律依據，為落實比例原則，應可刪除。

 

（二）建構明確的公共利益及具體的衡量標準與評估規範：

 

1. 公益性如何評估與審議，包括支持徵收的正面效益及反對徵收的負面衝擊都必須納入評估，不可偏廢；土地所有權人對於財產具體存續的法律上利益與被徵收的法律上的不利益，上述兩者應建立具體評估模式和系統分析，以做為公共利益衡量標準。

 

2. 必要性的評估與審議，因徵收為最後不得已之手段，所以此部分建議明訂依下列方式審酌：

 

(1)該事業計畫有無替代方案

 

(2)有無其他公有土地可以優先利用

 

(3)是否已盡協議價購或其他方法取得需用土地而不可得

 

(4)有無選擇對人民權益侵害最小的方式為之（包括徵收範圍的勘定）

 

 

（三）建立公共利益審查的權責機關，建立區段徵收聽證程序保障民眾參與：

 

1. 國土計劃架構下，跨部會的專案小組審議程序：

 

都市計劃在國土計劃架構下屬於下位計畫，尤其在區段徵收程序中被定性為興辦事業計畫，因此都市計畫可視為土地利用的專門計畫，相關審議程序應邀集各行政機關參與，包括內政部、經建會、文化部、農委會和未來的「環境資源部」環保署，一併於計畫裁定程序討論都市計畫與區段徵收的公共利益、環境影響等。若計畫裁決通過上開行政計畫，則第二階段的區段徵收審議程序可簡化為協議價購及補償費是否合法的審議，由內政部土地徵收審議小組審查徵收程序是否合法及補償費是否合理。

 

2. 民眾參與程序的建立，明定區段徵收程序舉行聽證：

 

由於區段徵收制度事涉重大人民權利與公共利益，需建立人民與需用土地人公平、公開、雙向互動的程序，在討論、溝通中一起尋找公共利益。在民眾參與程序的形式上，聽證程序的制度設計規定行政機關應公告週知、主持人中立立場、會前會的議程設定、面對面互動及政府回應等，較公聽會及說明會更能達到「溝通」及「辯論」的目的，區段徵收程序實可參考美國法制及英國法制明定踐行聽證程序，使公共利益藉由溝通討論來取得、加以形塑或釐定，以減少糾紛與民怨。