向日葵 10‧《海岸法研討會》
1998 / 09 / 10
「台灣海岸管理政策與法規會議」之籌辦經過及結論
陳光宇
在舉辦這次會議以前，不停地會聽到別人或受邀學者專家問我：為什麼要討論這個議題呢？我用著自信又充滿理想的聲音回答著……
海岸地區生態脆弱
海岸地區兼具海陸之性質，蘊藏非常豐富的生物及景觀資源，除了經濟上的利益﹙ 百分之九十的漁業資源來自海岸河口地帶﹚之外，海岸地區更是物種繁茂及生物歧異度最高的地方之一，脆弱的生態系一經破壞就難以回復，海岸地區土地的使用更是具有不可逆及不可回復的特性。
台灣四面環海，海洋政策本應是我們最重要的政策之一，然而就目前台灣海岸利用狀況及海岸法﹙草案﹚遲遲未能通過的情形來看，不難發現海洋及海岸僅被政府視為國土的附屬品，而不為屬於海島國家的台灣所重視。
近年來，由於經濟發展及人口急劇成長，對土地的需求快速增加，看似無主的海岸土地在「地價」上的低廉，使得其成為各種土地利用活動的競逐焦點。在缺乏完善的海岸管理制度與組織以及相關法規競合的情形下，工業區、垃圾場、焚化爐、填海造陸、大型能源設施、遊憩區的設立，濱海道路之開挖及不當拓寬等多項工程，不僅規模動輒上千公頃，其填海造陸、消波塊長城等行徑，更是慢慢侵蝕著台灣珍稀的海岸環境、景觀及生態。我們已經失去清澈的溪流了，難道我們還要失去我們的海岸嗎？
既然有那麼多人趕在今年海洋年舉辦海洋政策相關會議，但是卻都是以大拜拜形式結束，而沒有任何具體結論及可實行方案，那辦這個會議會有什麼不一樣的結果呢？
由於海岸的問題千頭萬緒，不可能畢其功於一役，但是大家都希望能儘速解決此問題，因此過去很多會議都是在短短一天內想把所有問題都談到，但是這會流於表面的清談以及沒有內容的口號。因此我們希望藉著把討論議題縮小集中在「海岸土地之不當使用」這個議題上，來探討與此相關的種種環節，並在過程中激發出不同專家學者間對話的火花，進而得出更具體的方案及針對此一議題之說帖。
那何謂海岸地區？是否需要先加以定義，以免討論淪於空泛不實際。
在進入會議當天的討論前，必須先定義海岸地區：海岸地區範圍之界定，由於各國或各地區臨海面積或地理環境之不同而有各種不一的定義。海岸地區為海域與陸域交接之帶狀區域，其涵蓋了陸域及海域兩大地理區，台灣四面環海，海岸線長約 1,150公里，依台灣海岸不同之地理特性，內政部八十六年六月十日函送立法院之海岸法﹙草案﹚中，對台灣海岸地區之定義如下：
濱海陸地
以平均海水面至最近之山稜線，或至地形、植被有顯著變化之處，或至濱海主要公路、行政區界、溝渠、宗地界線明確之處為界。
近岸海域
以平均海水面至等深線三十公尺，或平均海水面向海六公里處，取其距離較長者為界，並不超過領海範圍。
我們的看法又是如何呢？
經過無數次內部激烈的溝通，我們努力割愛﹝因為所有議題都很重要，實在很難割捨任何一個﹞，將我們的討論提綱分為下列三部分：
- 如何建立具有生態及環保觀的海岸管理制度：優先劃設保護區﹙包括對海岸地區生態環境資源的調查，並根據調查情況分級劃定保護區﹚、土地利用源頭管制﹙規範不得進駐之土地使用類型，此必須配合保護區劃設來訂定﹚、開發許可制的具體規範﹙對於可局部開發或使用的地區，必須規範其許可使用辦法並以許可制之核發來管理之﹚
- 如何整合現行海岸管理相關法規：檢討現行法令之競合問題﹙包括海岸法草案及相關辦法、國土法草案、土地法、環境影響評估法、促進產業升級條例、海埔地開發管理辦法等多達39個法規﹚；由於促升條例﹙特別法﹚優先於土地法﹙一般法﹚，使得土地法第十四條「海岸一定限度內之土地不得為私有」的規定形同虛設，如何透過法條設計限制海岸土地私有化而保有公共親水權，以及在海埔地問題重重之情況下，海開辦法卻使得海埔地之開發使用有了法源依據，其是否應該修正，也是急需討論的重點之一。
- 如何建立權責相符的海岸管理組織：目前海岸相關事物分散於各機構，如農委會、內政部、國防部、交通部、環保署、經濟部等，因事權分散、缺乏統合規範及協調的專法與專責機構，造成各機關於執行業務時流於本位主義，各行其是，一遇到不當開發利用之事宜則互相推諉。因此，如何建立權責相符，如何監督及彼此協調，將是解決海岸地區不當利用問題的關鍵之一；同時在一部健全的海岸法立法後，海岸管理究竟花落誰家﹙環境資源部、內政部或其他﹚，以及如何去規劃整合海岸相關管理事務需要龐大的人力資源及經費，這也是此管理組織所需審慎考慮的。
先稍稍描述一下當天之共識，更詳細的討論留待下期分解。基本上，大家一致同意要儘速通過海岸法的立法，否則無法源依據實在很難談海岸土地管理；要求設立海岸專責管理機構，並將其置於將成立之環境資源部下，以確保海岸資源之使用是以生態中心出發；在制定完備之海岸法以前，必須先了解海岸管理相關法規在環境法中之定位，以及整個環境法體系之建構及其與其他相關法規﹙包含憲法等法規﹚之間的關聯；建立舉證責任制並促成舉證責任法之立法；保護區及防護區之劃設以 IUCN 之標準為依據，並以台灣現況加以修正。
